С П Р А В К А

об экологических аспектах охраны и использования лесов России.

Россия обладает самыми большими в мире запасами леса и лесными площадями. На 1993 г. примерная площадь (данные земельного и лесного учетов расходятся) покрытых лесом земель составляла около 800 млн.га, а общий запас древесины - 80.7 млрд. куб.м., что составляет соответственно 21.7 и 25.9%% мировых запасов. Превышение второй цифры над первой говорит о том, что Россия располагает более зрелыми и более продуктивными лесами, чем остальные страны мира. По оценкам Института Мировых ресурсов (Вашингтон) еще выше роль России в сохранении девственных (первичных, старовозрастных) лесов. На нашей территории находится более 26% неосвоенных лесных экосистем мира, благодаря которым в решающей степени обеспечивается устойчивость биосферы и климата планеты и, соответственно, благополучие всех расположенных на ней стран, государств и народов. Признание мировым сообществом глобальной опасности перехода биосферы в неустойчивое состояние вылилось в заключение соглашений по регулированию выброса парниковых газов. В рамках этого соглашения признается исключительная роль лесов, как глобальной подсистемы аккумуляции углекислого газа, в массе выбрасываемого при сжигании топлива, преимущественно развитыми странами. По далеко не полным оценкам леса России ежегодно связывают около 600 млн. тонн углекислоты, значительная часть которой выброшена в атмосферу за пределами России. Связывание этих гигантских объемов газов существенно стабилизируют газовый состав и климат планеты.

В последние годы отчетливо обозначилась общемировая тенденция к включению балансов природных ресурсов в оценки валового внутреннего продукта и систему международных взаиморасчетов. Россия, располагающая самым большим мировым пулом возобновимых природных ресурсов вправе ожидать реальных экономических выгод от планируемых компенсаций лесным странам за связанный в древесине и болотах углекислый газ или конверсии внешних долгов государств в программы сохранения живой природы. Для того, чтобы Россия могла решительно отстаивать идею международной экономической поддержки процессов сохранения глобальной устойчивости биосферы, мы должны как минимум создать национальную систему экономической оценки природных ресурсов, в том числе и лесов, в составе богатств страны и наладить стоимостной учет приращения и потерь этих богатств.

При очевидной глобальной значимости лесов России национальную систему их оценки и управления лесными ресурсами нельзя признать удовлетворительной. До настоящего времени статистически сводки по стоимости национального богатства страны выходят с позорной пометкой - “без учета стоимости земли, лесов и других природных ресурсов”. Имеющиеся экономические оценки лесов базируются в лучшем случае на стоимости древесины. Вне поля зрения оказывается роль лесов в поддержании глобального баланса углерода, регулирования гидрологического режима, сохранения биоразнообразия, рекреационные свойства леса и их значение как жизненной среды многих народов России (от русских до эвенков). Роль государственных органов управления как инициаторов и организаторов подобной системы экономической оценки ресурсов страны является центральной, однако до настоящего времени ни органы лесного хозяйства ни экономические ведомства этой задачей серьезно не занимались. Ниже мы попробуем разобраться с причинами такого положения дел.

Одним из препятствий процессу оценки роли лесов в составе национальных богатств страны, являются проблемы учета площади лесов. По данным Рослесхоза лесной фонд Российской Федерации составляет 1181 млн. га. Государственный учет земель дает иную цифру - 843.8 млн.га земель лесного фонда. Собственно лесные земли по данным государственного учета лесов составляли в России в 1993 году 886.5 млн.га, а данные земельного учета дают цифру в 785.5 млн. га. Наличие столь существенных расхождений (по землям лесного фонда - 29%, по лесным землям - 13%) может существенно осложнить аргументацию Россией своих позиций как лидера в сохранении биосферных ресурсов, имеющих планетарное значение.

Еще более значительные погрешности имеются в лесоводческих оценках депонирования углерода, которые уже представлены от имени России для использования в расчетах взаимных обязательств стран участниц конвенции по глобальному климату. При их расчете специалисты лесного ведомства опирались на ошибочную точку зрения лесозаготовителей, согласно которой лесом считается лишь древесина. В полном соответствии с этим тезисом был подсчитан лишь углерод аккумулированный в древесине. При этом без внимания осталось депонирование углерода лесным опадом (подстилкой) и болотами лесной зоны, учет которых как минимум в 2.5 раза (250%) повышает оценку роли России в глобальном регулировании климата. Подобная небрежность расчетов может впоследствии дорого (в прямом экономическом смысле) обойтись стране. Трудно рассчитывать на понимание и адекватные компенсации мировым сообществом и развитыми странами Российских усилий по сохранению лесов, если простейший учет этих глобальных ресурсов дает погрешности, превышающие величину тех компенсаций, на которые вправе рассчитывать Россия как лесная держава в наибольшей степени обеспечивающая поддержание глобальной устойчивости.

Серьезную угрозу статусу мирового лидера в сохранении лесов создает ситуация с лесными пожарами. Так компенсация воздействий на углеродный баланс лесных пожаров на площади в один миллион гектаров (среднегодовой уровень горимости для России) требует создания 5 миллионов гектаров новых лесонасаждений. В Сибири и на Дальнем Востоке пожары являются определяющим фактором состояния лесного фонда (Рис.1). При продолжающемся экономическом кризисе и дефиците федерального бюджета решение вопроса с выделением необходимых средств на профилактику и тушение лесных пожаров к сожалению осуществляется не своевременно и в недостаточных объемах.

Неудовлетворительное финансирование противопожарных мероприятий усугубляется недостатками организационного характера. Разделение на зоны авиационной и наземной служб ответственных за пожаротушение, не способствует объединению их усилий в борьбе с лесными пожарами. Почти полностью расформированы специализированные механизированные отряды, которые хорошо себя зарекомендовали в предыдущие годы. Дефицитные средства порой чаще тратят не на финансирование тушения пожаров, а на наблюдения за пожароопасной обстановкой, которые реально могут осуществляться за счет использования аэрокосмических средств. В этих условиях положение усугубляет отсутствие должной ответственности руководителей лесхозов и управлений лесного хозяйства за находящийся в их ведении лесной фонд.

Безусловно передовым в мире является опыт России по выделению лесов выполняющих защитные функции в отдельную управленческую категорию. К лесам первой группы, в которых законодательно запрещены рубки главного пользования, органы лесного хозяйства относят 247 млн. га или 21% от общей площади лесного фонда России. Совместной заслугой органов лесного хозяйства и Госкомэкологии можно считать расширение площади лесов первой группы в России почти на 15 миллионов гектаров. Однако в этом процессе имеются и противоположные тенденции скрытые за общими цифрами.

На карте размещения лесов первой группы (Рис.2) видно, что статус “охраняемых” имеют многие леса в малоосвоенных районах Сибири, значительные по общей площади “предтундровые” леса. На фоне наращивания абсолютной площади лесов первой группы имели место попытки перевода их части в нелесные земли. Прежним Правительством было принято более десятка постановлений, подготовленных при участии Рослесхоза, которые в последствии по искам общественности были признаны незаконными Верховным Судом из-за нарушения требований обязательной экологической экспертизы подобных решений.

В целом формальная позиция органов лесного хозяйства по вопросам перевода лесов в нелесные земли и реальная практика подобных переводов отчетливо различаются. Формально лесхозы стоят на защите лесов, а реально часто организуют массовую передачу лесных земель в другие категории землепользования. Так из статистического сборника “Россия в цифрах” (Госкомстат РФ, 1997) следует, что с 1992 по 1996 год устойчиво росла площадь земель, относимых к категории сельскохозяйственно используемых, но не стоящих на балансе ни у сельхозпредприятий (колхозы, совхозы, АО), ни у фермеров, ни в хозяйствах населения. У всех этих групп землепользователей площадь земель сокращалась. При этом прирост земель у вновь объявившихся “сельхозпроизводителей” шел не за счет пашни или сенокосов. Их землепользование прирастало (с 27 до 85 млн.га) за счет земель, не являющихся сельхозугодьями. Скорее всего именно здесь зафиксированы отводы под котеджное и дачное строительство или иные цели, имеющие мало общего с реальным сельскохозяйственным производством.

Серьезные экологические проблемы обнаруживаются при анализе данных о лесозаготовках. По сравнению с 1988 годом объем рубок снизился в три раза. При формальной оценке этих цифр можно говорить об утрате Россией статуса мировой лесозаготовительной державы. В 1998 году уровень лесозаготовок ожидается в пределах 100 миллионов кубометров древесины, что ниже этого показателя в России 1913 года. Однако ведомственная статистика безусловно не полна. По оценкам международных экспертов неучтенный объем лесозаготовок в основных лесозаготовительных регионах России достигает 40%. Макроэкономические исследования показывают, что в регионах с богатыми лесными ресурсами теневая экономика дает существенный прирост неучтенных доходов населения (Оценка объемов и условий образования неучтенных денежных доходов - в кн. М.Л.Шаккума “Системный анализ экономической информации методами синтетической географии”. М-1998). Эти доходы скорее всего формируют скрытые от официальной статистики сделки по продаже леса и лесоматериалов. Таким образом “успехи” в прекращении практики перерубов расчетной лесосеки гораздо более скромны, нежели это следует из официальной статистики. Кроме этого валовые показатели нивелируют региональные особенности, учет которых открывает гораздо более тревожную картину.

Наибольшее влияние рубок леса на экологическую обстановку наблюдается в центре Европейской России, в Поволжье и Волго-Вятском районе (см. Рис.3). А вот сокращение объема рубок затронуло наименее хозяйственно освоенные регионы как внутри страны (Сибирь), так и внутри отдельных регионов (в дальних и труднодоступных угодьях). Безусловно сказались трудности с транспортировкой и организацией сбыта. Соответственно экологические последствия сокращения лесозаготовок сказались в и без того малонарушенных удаленных лесах. В то же время обратной стороной этого процесса явилась относительная (а местами и абсолютная) концентрация рубок в местах легко доступных для транспорта. Ведомственная статистика на этот счет скудна, но в подтверждение этого утверждения можно привести данные о том, что из всех способов транспортировки с 1990 по 1994 гг. особенно сильно (в 6.9 раза) упали перевозки леса в плотах, то есть вывоз из глубинных районов, тогда как вывоз по железной дороге снизился лишь в 2.8 раза, морским транспортом в 3.3 раза, судами на внутренних водах в 2.9 раза.

Еще более тревожная картина проступает из сопоставления данных о рубках главного пользования, рубках ухода и прочих.

На приведенной диаграмме отчетливо видно, что в масштабах страны наблюдалась существенная разница в темпах спада рубок главного пользования и рубок ухода. В отдельных регионах различия динамики этих процессов еще более значительны. В лесодефицитных районах, например в Черноземье, рубки ухода выросли до 121%, а прочие до 148%. Прочие рубки (куда попадают рубки при землеотводах под дачное и иное строительство) возросли также в Волго-Вятском районе (117%) и в Поволжье (156%). Та же картина наблюдается и внутри экономических районов. Так в Центральном районе упали объемы всех видов рубок, но в его наиболее безлесной Орловской области отмечается рост рубок ухода (123%) и сохранение прочих. Сходный эффект дают Астраханская и Волгоградская области (109 и 350%%) в Поволжье, Оренбургская область (107 и 75%%) в Уральском экономическом районе (см. Рис.4).

Есть достаточно свидетельств того, что внутри каждого региона наблюдается тот же процесс - сокращение рубок в малоосвоенных дальних районах и их активизация под видом рубок ухода и прочих - в центральных и наиболее освоенных частях областей, краев, республик. Сам факт переноса лесозаготовительной активности в близлежащие и без того сильно нарушенные леса свидетельствует о недостаточной дифференциации налогообложения. В результате лесозаготовители в транспортно доступных лесных массивах извлекают незаработанные прибыли, а хозяйствующие в глубинке несут чрезмерные убытки. Кроме этого недостаточно дифференцированы ставки лесных платежей по породному составу. По этой причине в центральных районах страны нарастают различия в интенсивности использования лесов хвойного и мягколиственного хозяйств.

Причина процессов активизации рубок в хозяйственно освоенных регионах и на наиболее ценных породах кроется в порочной практике совмещения в одном органе (учреждении, предприятии, лесхозе) функций госконтроля и хозяйственной деятельности. При этом производственная деятельность лесхозов осуществляется на исключительно льготных условиях по сравнению с другими лесопользователями, поскольку госконтроль за правилами лесопользования выполняют сами лесхозы. Такой “самоконтроль” совершенно не препятствует органам лесного хозяйства в проведении рубок ухода с явно выраженной коммерческой целью, в результате чего такие рубки справедливо именуются “рубками дохода”.

Органы лесного хозяйства буквально разрываются между двумя ипостасями - государственного контролера (“лесной стражи” по терминологии Свода Законов Российской Империи) и лесопользователя. По Лесному Кодексу собственником всего лесного фонда страны определена Российская Федерация. Не смотря на апелляции субъектов Федерации к нормам Конституции о совместном ведении в вопросах пользования природными ресурсами, уполномоченным органом собственника определен Рослесхоз РФ и его территориальные органы. В результате на органы управления лесным хозяйством (а в конечном счете на государственный бюджет России) тяжким грузом легла законодательно закрепленная ответственность собственника за “бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования, принадлежащих ему объектов лесных отношений”.

В силу этого обстоятельства органы Рослесхоза должны быть заинтересованы в наполнении бюджета лесными платежами. Однако экономическая реальность оказалась совершенно иной. Плата за использование лесов установлена на нерационально низком уровне, включает только плату за древесину (экологические функции леса совершенно не учтены) и не распространяется на упомянутые выше заготовки при рубках ухода. В итоге лесная рента в полном объеме не собирается, а доходы от ее частного присвоения обнаруживаются при макроэкономическом анализе теневой экономики (см. выше).

Более того Рослесхоз не проявил должной принципиальности в государственном планировании использования даже этих неполных средств. При формировании проекта бюджета на 1998 год не было предусмотрено зачисления положенных по закону 40% лесных платежей в федеральный бюджет (по проекту все должны были получить регионы). Недостаточная активность в этом вопросе связана с тем, что органы Рослесхоза реально имеют иные источники собственного финансирования, а именно - ту самую производственную и лесохозяйственную деятельность, ресурсной базой которой в значительной степени являются рубки ухода, иные рубки и содействие в землеотводах под разного типа строительство. Доходы от собственной производственной деятельности дают до 80% средств на содержание лесхозов, уровни цен на производимую лесхозами лесопродукцию при этом вполне согласуются с конъюнктурой рынка стройматериалов.

Можно утверждать, что именно совмещение контрольных и лесохозяйственных функций создает порочный круг стимулирующий сжатие налогооблагаемой базы в лесопользовании. Опора на доходы от производственной деятельности требует расширения производственных возможностей лесхозов, их штатов, технической оснащенности. Формально же при этом сохраняется статус бюджетных организаций, поддержание которых обосновывает повышение бюджетных запросов Рослесхоза. В то же время экономическая зависимость от реализации собственной лесопродукции снижает активность органов лесного хозяйства в вопросах налогообложения лесопользователей, т.к. при адекватном налогообложении лесозаготовителей разрыв в условиях экономической деятельности лесопромышленников и лесхозов станет вопиюще очевидным и чреватым вмешательством антимонопольных структур. Поэтому вопрос об адекватном налогообложении за использование лесов не форсируется и реально существующие возможности наполнения бюджета не реализуются.

Разорвать эту вредную для бюджета страны зависимость можно только выделив производственную и лесохозяйственную деятельность в функции выполняемые самостоятельной группой унитарных госпредприятий, которые будут осуществлять рубки ухода, лесопосадки и иную производственную деятельность по заказам органов лесного хозяйства, за которыми останутся лишь функции государственного управления и контроля. До тех пор пока рубки ухода контролируют те, кто их осуществляет - этот вид пользований правильно называть бесконтрольным.

В принципе та же схема может быть реализована при организации противопожарных мероприятий. Самостоятельные противопожарные организации или предприятия, типа зарекомендовавших себя специализированных механизированных отрядов должны выполнять заказы контрольных органов и оплачиваться по факту выполненных мероприятий, а не в режиме текущей бюджетной поддержки. Тогда деньги не будут тратится на малоэффективные мероприятия, а концентрироваться на действенной профилактике и реальном тушении пожаров.

Отделив производственные и лесохозяйственные структуры, имеющие производственные источники самофинансирования, от контрольных органов государство во-первых сэкономит на бюджетных расходах, а во-вторых поставит управление лесным хозяйством перед необходимостью сосредоточиться на системе адекватного исчисления и сбора лесных налогов со всех категорий лесопользователей. В условиях бюджетного кризиса замена лесной рентой трудно исчисляемых и еще более трудно собираемых производственных налогов чрезвычайно важна и актуальна. Подобный поворот дел сделает органы лесного хозяйства действительно рьяными защитниками интересов государства и союзниками экологов в вопросах создания адекватной системы оценки ресурсов живой природы, основанной на потенциальном уровне затрат необходимых для искусственного восстановления полноценных лесных экосистем в случаях их утраты. На базе таких комплексных оценок можно будет готовить международные инициативы России по превращению сохраненных природных ресурсов в реальный актив принимаемый во внимание при международных экономических взаиморасчетах.

(Подготовлена по материалам Первого Национального доклада “Сохранение биоразнообразия в России. М., 1997)

Винлайнбет. Букмекер для реальных ставок на спорт в Москве.